关于慈善组织参与社会救助实践的思考

 辽宁省慈善总会副会长  郭廷建

    慈善组织作为社会组织的一员参与社会救助，是它的宗旨、基本功能与核心价值，是其存在与活动的基本意义及质的规定性。在整个社会救助体系中慈善组织的救助力量是不可或缺的。对慈善组织参与社会救助进行理论与实践的思考梳理，不仅对推动慈善组织救助的制度化、专业化有意义，而且也是社会转型条件下新型社会救助理念、体制、机制、方法创新的基础性课题。实践证明，慈善组织参与社会救助相对政府的救助具有补充性、广泛性、社会性、灵活性、社会资源动员及救助高效率等特点。尤其对改善政府救助覆盖面窄、方式单一、人手缺少、救助压力沉重的问题与矛盾体现出一定的优势，慈善组织可以发挥补充和助手作用。慈善组织参与社会救助有利于健全和完善当前我国社会救助体系；有利于维护社会弱势群体的根本利益；有利于提高社会救助水平及运作的高效率；有利于和谐社会建设。在社会救助体系创新完善过程中，进一步提高慈善组织社会救助的自觉性，明晰慈善组织与政府的社会救助定位，加快慈善救助的相关法律、政策的制定，完善慈善救助的信息平台建设、应急响应、联合行动等机制和慈善救助专业化问题，是当前社会救助体系建设亟待抓紧完成的任务。
    本文结合慈善组织多年的工作实践，拟就慈善组织参与社会救助体系的必然性及在救助体系中相对政府救助及其他主体救助所体现出的特点、优势、存在问题进行初步理论分析与思考。同时，从慈善组织角度提出进一步做好参与社会救助工作的路径对策。
    一、参与社会救助是慈善组织的质的规定性
    关于慈善组织与社会救助问题许多慈善组织并未认真思考过，即使身为慈善组织的许多人也未自觉地把自己的工作、活动与社会救助体系建设联系起来。当前，在社会管理创新及慈善组织深入发展过程中提出这个问题非常重要和及时，更是关于慈善组织发展方向和地位作用的大问题，各慈善组织须认真思考，并明确做出回答。慈善组织的全部工作及活动是否社会救助行动？慈善组织是否社会救助体系中的一员？实践告诉我们，慈善组织是应社会之需而产生，为帮助困难群体解决困难而存在的。慈善事业是救助性事业，它的历史任务和工作目的是救助现实社会中的弱势群体。社会的困难群体既是慈善事业的工作对象，同时也是慈善组织赖以存在并得到认可并发展的社会条件。它的工作源自社会，贴近社会，从诞生之日起就很好地了解社会需求，掌握社会弱势群体的迫切需要，就有很强的社会敏感度与反应度。因此，慈善组织参与社会救助是题中应有之义，它的全部工作与活动不是游离于社会救助之外的，它的基本宗旨与基本功能决定它与社会救助是高度契合的。事实上，慈善组织从诞生之日起，它的全部工作与活动就已经与社会救助的各项工作融合在一起。
    首先，从概念分析，社会救助一词的本意是包涵两层意思：即社会的救助和对社会的救助。社会的救助，就是在政府主导下，国家和其他社会主体对遭受自然灾害，失去劳动能力或其他低收入公民给予物质或精神救助，以维持基本生活需求。对社会的救助，不言而喻就不是对一家一户、一个单位一个部门的救助，而是对在由于共同物质条件而互相联系起来的社会人群中的困难群体实施救助。因此，从社会救助概念的基本意义上可以明确，作为社会主体与社会组织的慈善组织，它的自身性质属性，质的规定性就自然包涵在社会救助体系之列，参与社会救助是它的基本功能及核心价值，是慈善组织存在与开展活动的基本意义。
    其次，从政府授权角度分析，慈善组织参与社会救助也有法规依据。1996年，国家民政部在《民政部关于在社会救助工作中充分发挥慈善组织作用的通知》中指出，“随着改革开放的深入进行和社会主义市场经济体制的逐步建立，社会救济对象的范围、救助方式都发生了变化，社会救济的任务日益加重，工作难度加大。与此同时，各地相继建立了一批慈善组织。它们作为政府与群众之间的桥梁纽带，在调集社会资源、开展扶贫济困等方面具有一定的优势，发挥着重要作用”。《通知》认为，“在政府履行社会救助职能的过程中，充分动员社会力量，特别是发挥各类慈善社团的作用，建立多层次、多渠道的社会救助体制，改变单一依靠政策包揽的局面，是一项紧迫的任务”。要求“要主动为慈善组织的工作提供必要条件，支援他们开展各种形式的社会救助活动，使他们更好地发挥自身的优势，协助政府推动社会救助工作社会化的进程。”这个通知及后续一系列会议、文件精神，都为慈善组织参与社会救助体系奠定政策法理依据。尤其需要注意的是久未出台的《国家社会救助法》其中一个原因，就是涉及慈善组织等社会组织参与社会救助的论述不充分，说明全社会对慈善组织等社会组织参与社会救助的高度重视。
    再次，从这些年慈善组织参与社会救助的工作实践看，无论中华慈善总会及所属团体会员，还是各类民间慈善草根社团或是各地各类慈善组织在平时参与社会救助及参与我国汶川、青海玉树、四川芦山等大灾的社会救助过程中都发挥得非常出色。无论是募集资金、筹备物资，还是出动人员救援、心理抚慰，支援物资及实施精神救助等，都显示出了强大的社会动员力、组织力及快速反应力。应急救助力毫不逊色于政府的公权救助。因此，可以说慈善组织及其他一切公益非营利社会组织是我国现实社会救助事业的基本力量，在整个社会救助体系中是不可或缺及须臾不能离开的。作为第三部门中间力量的慈善组织及一切公益社会组织的社会救助是我国社会救助体系多元化、社会化、专业化的必然趋势。事实上慈善公益组织的全部实践都已经融入了社会救助体系。
    总之，无论从社会救助的定义、慈善组织宗旨、政府政策导向及社会救助实践看，慈善组织的工作属性决定了其与社会救助目标的一致性。归结起来，慈善组织的全部工作与活动是以现实社会中陷入困境的人，以及由个人所组成的家庭、社区及群体等为工作对象，采取科学专业方法，帮助他们走出困境，实现对弱势群体的社会救助。从本质上说，慈善组织的工作与活动，还是现代社会一种福利性互动行为，具有福利性和实践性，这两个属性与社会救助的内在要求高度契合。慈善组织参与社会救助，有利于健全和完善当前我国社会救助体系；有利于维护社会弱势群体根本利益；有利于提高社会救助水平及运作的高效率；有利于和谐社会建设。 

    二、慈善组织参与社会救助的实践展现出它的独特优势
    实践表明，慈善组织参与社会救助具有独特优势。我们党和政府始终高度重视包括社会救助在内的社会建设、管理与服务。由于历史的环境和体制的原因，在计划经济体制下，对社会救助我国主要采取了国家负责、政府包揽、集体（单位）执行的救助模式。改革开放以来，随着市场经济的体制转换，社会流动不断增强，社会变迁越来越快，党和政府在建立和完善社会主义市场经济体制的同时，也在积极采取变革措施，推动与之相适应的中国特色社会主义救助体系建设。党的十八大报告站在新的历史起点，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，提出加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这个论述对建立健全中国特色社会主义的社会救助体系也是完全适用的，为当前和今后加强社会建设，创新管理，社会救助，实现科学发展指明了前进方向。同时，也对包括慈善组织在内的社会组织提出全新要求。十八大提出“完善社会救助体系，支持发展慈善事业”、“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。实质上是要求慈善组织做为现代社会重要的助人专业和职业，其工作、活动、方法、人才、组织和制度都要以不同方式“嵌入”社会救助体系完善全过程，在其中发挥积极功能。因此，当前慈善组织首要工作就是，要认真总结以往经验，从慈善组织与社会救助基本要求出发，理清自己在社会救助体系中的位置、优势，找出不足，以更好的实现慈善组织在现代社会助人自助的历史使命。
    《宪法》的规定及《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》第2条指出：“国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障”，这就确定了国家和政府在社会救助中的责任主体地位。历史证明，国家和政府在履行自己这一职责和历史使命过程中是不遗余力的，无论在计划体制还是改革开放后，在实现社会救助过程中的功绩是不可抹杀的。仅一组数字就可以说明这点：从2002年到2011年城市低保对象稳定在2300万人左右，农村低保对象由建制前1593万人上升到2011年底的5306万人，农村五保供养对象由2002年的213.3万人增至目前551万人，累计救助城市生活无着的流浪乞讨人员1287.2万人次，流浪未成年人120万人次，2001年分别为241万人次和17.9万人次；常年得到救助的人数达8100多万，占全国总人口的5.9%。从2009年起中央连续三年为低保对象、五保对象等群体发放春节一次性生活补贴共计355.6亿元；各级财政救助资金年投入总量从172.3亿元增长到1647亿元，增长了8.56倍。以上所述，是探讨慈善组织在社会救助体系中的作用与功能的前提和基础，亦即慈善组织等社会组织的社会救助是国家和政府社会救助基础条件下的拾遗补缺，慈善等社会组织社会救助的特点和优势也是相对政府力所不及条件下的相对优势。这样才能恰如其分评估、分析和定位慈善组织参与社会救助的功能作用与意义。
    1.相对政府社会救助形式单一性、被动性的制度化和刚性化的最低生活保障制度，慈善组织的社会救助活动体现出了拾遗补缺，堵洞止漏的补充性功能特点，显示出补充性的优势。政府救助长期以来集中于单一的基本生活救助，忽视多元化的综合救助。主要是从物质方面救助，对精神援助，无暇以顾。局限于以补偿为主的缓解贫困，亦无暇更深层次顾及“造血”机制建设。政府目前建起的最低保障制度在我国现行社会条件下还不足以完全满足解决全部弱势群体在不同情况下发生的各种各样未涵括进“低保”中的需要救助的困难问题。而解决社会弱势群体这些急需解决这些还未纳入“低保”条款的困难，慈善组织的救助则会起到雪中送炭的作用。慈善组织的这种补充性功能社会救助体现出了独特的优势。
    比如，以针对儿童大病救助为例，慈善组织在儿童大病救助项目中显示出了强大优势。相对于政府的“新农合”等医疗救助，慈善组织对儿童大病救助的对象进行了扩展。以辽宁省慈善总会为例，从2009年以来，针对辽宁省内城乡贫困家庭中18周岁以下患有先天性心脏病、其他困难人口患肿瘤、白血病、唇腭裂等重大疾病医疗救助项目，惠及了8700多人。其中先心病2043人，唇腭裂6000余人，肿瘤700余人。除了省慈善总会外，政府也有相应医疗救助，但政府医疗救助一是以城市、农村最低生活保障为标准，救助对象为城乡低保户、五保户，忽略低保边缘户以外。二是“新农合”报销以后，还有相当费用许多患者家庭无力支付。而省慈善总会的救助对象除了“低保”以外，对处于贫困边缘户和虽不是边缘户但“因病致贫”的患者，也伸出援手，予以施救。如果不是这样，仅靠政府以“低保”为线的大病救治，非“低保”以外儿童家庭及因病致贫人员就无处求援，陷入困境实际比“低保户”、“五保户”更无力自拔。从辽宁省慈善总会实施的儿童大病救助实践看，先天性心脏病救治人群中，有一半儿以上患儿家庭收入是略高于贫困线。这部分患儿及家庭得以被施救，有赖于慈善组织的补充救助功能。另外，如终末期肾病等治疗费用高的重大疾病对于患者家庭的影响也是巨大的，即使不是困难家庭，一般的工薪家庭也无以为计，而国家对这类重大疾病救助没有报销项目，一般社会保险也不保这类项目。对这些重病群体辽宁省鞍山、锦州等慈善会都有针对性的予以实施救助，给这些患者及家庭以极大宽慰。
    还比如，以慈善助学为例，慈善组织的社会救助也显示出了它的补充性优势。帮助贫困家庭孩子解决读书学习用具困难也是慈善组织相对政府的社会保障与教育部门的助学又一个补充性社会救助的功能。辽宁省慈善总会从2010年起每年投资600万，连续三年开展“春蕾慈善行动”救助项目。截止目前，全省约有16.24万名贫困小学生得到了学习用品资助，为73所贫困地区小学校建立了“春蕾慈善书屋”。慈善组织的这项惠及全省贫困家庭子女就学的社会救助，受到贫困家庭的欢迎，使孩子感受到慈善关爱和社会温暖。其受助面积之广、数量之多，得到政府和社会的好评。
    2.相对政府救助分散在各有关部门分头实施，以及部门救助项目的覆盖面窄的局限性，慈善组织的社会救助显示出其领域及项目的广泛性的优势。国家社会救助主体的具体化主要体现在国家民政部，还有一些具体化体现在卫生部、教育部、人社部、住建部等。这些国家主管部门的社会救助的标准、规则、运作、社会效果都是非常显著的，这些主流社会保障项目对解决贫困群体的突出困难，为提升这些群体生活水准，保护弱势群体的尊严，彰显社会公平、正义起到了基本的政府功能。但由于职能部门权限，能力制约，一些特殊的困难及临时困难和没能在保障项目之内的其它困难，以及在本部门职能之外的社会群体的特殊困难需求往往爱莫能助。慈善组织相对政府各部门社会救助的领域局限性，显示出了多领域、跨部门，以特殊需求为导向，开展了广泛的、丰富的社会救助活动。以辽宁省慈善总会为例，多年来，根据省情受助群体的实际需要，依照自身善款资助能量，先后开展了跨各行业、跨部门、多领域、多层次的40多项社会救助项目，充分体现慈善社会救助的广泛性。比如“慈善情暖万家”项目，省、市两级慈善总会每年春节前资助全省4.5万人贫困家庭米、面、油、肉，投入善款300万元，为困难群众过好春节助一臂之力。应新闻媒体来信、来访应急求助，每年50人左右，发放救助善款每年50万人民币左右。按照领导临时社会救助批示，支援兄弟省市灾区，解决直达有关领导的特殊困难群众的特殊困难要求、社会突发事件有关部门按现有规定不好处理的困难救助，省、市慈善总会都义不容辞，通过调查核实情况，按照程序，予以施救解决。再如“慈善助学超市”、“慈善心系园丁”、“慈善助学玉树学生”等项目都是辅助高教工委、教育厅等部门解决贫困学生就学困难的社会救助项目，受到政府教育部门的支持。另如，辽宁省阜新市慈善总会开展多年的“慈善建房项目”资助了贫困地区农民破损旧房的翻新改造和重新建造，受到当地农民的极大欢迎。这个项目亦涉足国家住建部领域，受到住建部重视和支持，配套住建部相关政策，原来重新盖房资金不够问题都迎刃而解，也显示出了慈善救助的补充作用和与政府部门配合，农民双重受益的社会救助的合作共赢。此类社会救助运作，在全国各地都普遍存在，这同时是中国特色社会主义优越性的体现。
    3.相对政府社会救助资金预算不充足的问题，慈善组织显示了它动员社会资源以社会力量实施社会救助的社会性的优势。国家依据经济社会发展总体水平对实施社会救助划定的国家财政预算，对保障贫困线群众基本生活水平起到了根本的作用，这个国家力量是毋庸置疑的。但由于国家财力是随经济发展水平逐步配给的，而且国家财力支出需顾及经济社会、党、政、军、民、学，东西南北中各条战线各个部门、各个方面，用到社会保障、社会救助的资金虽然每年都在提升，但完全满足以至更高标准适应社会弱势群体需求，还是有相当差距的。这种情况在各个社会、各个国家都是如此。正是总结国内外社会发展及社会救助基本经验，我们党才找出了社会救助需依靠国家、社会、公众三大主体力量共同解决的途径。因此，在社会救助除了国家每年投入的财政预算支出之外，不足、补充、缺口部分就需要依靠慈善公益类的社会组织及广大社会公众解决。社会实践证明，包括慈善组织在内的社会组织在这方面也的确大有作为，体现出了动员社会资源投入社会救助的社会性能量。以中华慈善总会为例，3月29日，范宝俊代表中华慈善总会第三届理事会向第四次会员代表大会所做的报告显示，2007年至2012年五年间，中华慈善总会共接收捐赠款物折合人民币304.10亿元。在每次重大灾害发生后，中华慈善总会都在中央统一部署安排和社会各界支持下，积极募捐，参与紧急社会救助，五年接收救灾捐赠资金17.49亿元。充分体现出了慈善组织筹募社会资金以实施救助动员力，彰显了慈善组织的社会号召力。
    从2013年中国社会科学院慈善蓝皮书《中国慈善发展报告》解读中，也可以清晰看到慈善组织募集善款这种社会性能力。报告披露：2012年慈善总会及其它社会组织从企业及企业家处共获赠178笔捐赠，金额合计1771723.48万元。在这178笔捐款中，捐赠金额超过1亿元的共计27笔，合计1384037万元，占全部大额企业捐赠的78%。可见作为社会中坚力量的企业捐赠实力一斑。根据统计，2012年进行大额捐赠的178家企业或企业家中，有19家来自国有企业，5家来自外资企业，另外5家为联合捐赠。无论数量上还是金额上，社会力量的捐赠为社会救助奠定了坚实基础。
    4.相对政府救助存在的制度政策刚性特征，人手少，管理难度大。其社会救助的许多工作难点不能落实到最基层，例如家庭经济调查一直不能完全到位等问题。慈善组织在社会救助中更显现出群众性和灵活性的优势。政府的社会救助标准、政策具有法律效力，一经制定不能轻易更改，需要更改得通过一系列复杂程序和时效。而面对处于救助标准及政策边缘状态下的特殊困难及特殊困难群体，政府及有关部只能表示同情、安慰，而不能打破框框。面对求助者茫然绝望的眼神，往往束手无策。慈善组织对这些情况实施的社会救助在刚性、条条面前显示出了它的灵活性。
    仍以儿童大病救助为例。政府“新农合”救助儿童大病有具体条件、标准，不是低保户就不在救助之列。在低保线内的，在医疗救助过程中还要区分所在医院的级别、区分诊疗费、检查费、住院费、医药费等科目，要详细区分哪些救助标准内，哪些救助标准外，不在标准之内的，无论哪项都不能予以报销。而慈善组织在儿童大病救治方面标准也有规定，但却是灵活的。比如不在低保线内，但属低保边缘的，慈善组织根据实际情况经有关方面取得证明都可以灵活地予以接纳。在报销费用方面，被救助户出了按“新农合”报销以外部分，慈善组织按自己设定标准予“兜底”救助。而且这个兜底标准还可以根据病儿实际情况随时予以调整。比如有的病种不在“新农合”救助范围之内，慈善组织可以把它接收过来，予一次性救助。辽宁省慈善总会接收儿童先天性心脏病有若干社会资助单位。中移动在辽开展的“爱心行动”项目，澳门明德慈善会在辽开展的“明德慈善辽宁爱心行”项目，中国社会工作者协会在辽开展的“神华爱心行动”项目，联合辽宁省政协开展的“爱心帮扶行动”项目等等。他们相互之间标准并不完全一样，有的一次性救助5万元，有的是1—2万元；有的项目省慈善总会配套资助，报销路费、食宿费；有的是全额报销等等，不管怎样，所有这些项目都有《实施方案》、《工作流程》、《救助标准》等相关规定和章程，所灵活的是，慈善总会可以根据困难家庭儿童大病所需费用实际情况，帮助他们分流选择到合适的项目里去，实现费用报销最大化。经过“新农合”报销及选择合适单位资助的适合项目，绝大多数困难群体儿童先天性心脏病手术救治，基本实现最低费用及零费用。
    5.相对政府救助缺乏互动、互补性，计划迟滞、报批程序复杂且时效长的运作机制，以及救助高成本而、低效率的问题，慈善组织实施的社会救助机制显示出低成本、高效率的及时性、应急性的优势。对一般稳定性的低保社会救助，政府有一套完整的普查系统支持下的长期计划，按照每年救助的财政预算拨付到位后，层层划转到各省市（自治区）县、乡（镇）。这种社会救助的程序需要层层计划、报批、审核，时间相对较长，但对解决非燃眉之急的基本困难问题不大。然而，在社会救助实践中，面对经常出现的突发性灾害、事故、大病及其它不可预见的情况造成的特殊困难的救助，靠一般程序去做是来不及的。慈善组织在应对这方面的社会救助，显示出它的高效、及时、救急的特性。如前所述，辽宁省慈善总会每年授理有关领导批示、媒体呼吁、有关部门信访求助的困难群体大病、大灾、大难不下几十件，对这样的救助，采取的办法是特事特办，手续后办；救助优先，程序化简。每件救助案例都是在接到求助信息之后，领导签字决定之后，慈善总会即刻将善款送到被救助人手里。今年芦山地震发生后，辽宁省慈善总会立即启动应对紧急灾情的救助程序，向社会发出呼吁，公布捐助账号、电话。沈阳华晨集团第一时间向省慈善总会捐赠援助芦山地震灾区折合350万元价值的救助车30辆。并表示要通过陆路直接开赴灾区，请求慈善总会协助办理绿色通道手续。在最短的时间内，辽宁省慈善总会向赴四川芦山沿途的有关省慈善总会发出请求电函，请协调当地交通管理部门，给车队办理绿色通行证。此事在不到一天的时间内办妥。三天之后，这批援助灾区的救护车就在芦山救助现场发挥了救治伤病员的独特医疗专业工具作用。由此可见，慈善组织参与的社会救助无论从救助对象的广泛性、救助方式与救助内容的多样性、救助程序的灵活性、针对性及救护运作的高效及时性来看，慈善组织都已是我国社会救助体系中一支不可或缺的力量，是国家社会救助体系中重要补充及组成部分。
    经验证明，慈善组织积极参与社会救助并在其中发挥应有作用，有利于健全和完善当前我国社会救助体系。政府主体救助与慈善组织补充救助的协作有助于慈善组织自身的进一步发展完善，也有助于政府社会管理创新及社会组织发挥出协同救助的整体合作效应，使得政府的主导和慈善的补充两种类型的救助方式相得益彰，并从根本上健全和完善我国的社会救助体系，促进我国社会的和谐、稳定发展。
    有利于维护社会弱势群体的根本利益。社会救助是一种最低层次的社会保障行为，是社会弱势群体应享有的基本公民权利。政府与慈善组织及其它社会组织的协作可使得弱势群体的基本权利得到更全面、更充分的保障，同时也可以使全社会对弱势群体关注的角度和方式进一步扩展，从而有利于整个社会的安定和谐发展。
    有利于提高社会救助体系各参与主体的救助效率。建立政府、企业和慈善组织之间在社会救助领域的新型合作关系，能使各主体充分发挥自己的优势，从而形成社会救助事业的整体低成本、高效率。
    三、慈善组织参与社会救助中存在的问题
    由于我国社会救助体系建立的时间较短，慈善组织参与社会救助的实践经验也不多，因此，目前慈善组织在参与社会救助体系及实施社会救助方面还存在一定困难和问题，主要表现是：
    1.慈善公益社会组织参与社会救助的法律没有依据，政策法规建立还不完善。社会一直呼吁的《慈善法》由于种种原因始终出不了台，其他诸如《基金会登记管理条例》、《社团登记管理条例》、《企业所得税法》、《公益事业捐赠法》以及《个人所得税条例实施细则》等法律对慈善公益组织参与社会救助的一些基本问题都涉及较少或没有规定，满足不了慈善公益组织社会救助行动的法律遵循，影响了慈善公益组织社会救助活动的深入和科学发展。一些不配套的政策、法规、办法也缺乏对慈善公益组织在社会救助体系中的定位、职责、运作机制、捐赠资金使用及监管，权责范围界定等准确、系统、规范性的界定。因而慈善公益组织的社会救助还未形成制度化、法治化、科学化、专业化。无法可依，无章可循，导致慈善公益组织在社会救助过程中出现一些问题，一方面容易产生纠纷，甚至引起社会矛盾，好事变坏事。比如，儿童先心病救助有的项目治疗出现的个别死亡案例，由于没有法律规定，陷入纠纷，救助与被救对簿公堂。另一方面，缺少法律的规范容易导致慈善组织救助工作的随意性、多变性。
    2.慈善公益社会组织参与社会救助体系的运行机制还不够健全。突出表现，一是缺乏信息资源共享互动平台。比如在儿童大病救助方面，各个慈善组织都在各自实施自己的工作项目，同一个项目海外慈善组织到内地做，全国性的组织在做，社会各界人民团体在做，政协机构在做，各慈善组织也在做。各自都是独立体系，自定救助宗旨、自定对象、自筹基金、自定标准、自定救助方式、自定流程、自找医疗机构、自己筛查。这些组织单位对着同一项目都掌握大量信息资源，由于没有一个信息互通的共享平台，造成了许多重复工作、重叠的程序，求助、救助、医疗信息不对称，出现社会救助各地区畸多畸少现象。造成有的被救助对象享受多个组织救助，不仅医疗费用全报销，甚至还能领多得补助，而有的救助对象则没有人过问、无钱医治、孤立无援，影响了社会救助的公平、公正，形成社会救助一定程度的乱象，一定程度上影响了贫困群体对社会救助的满意度。二是缺乏应急响应紧急联动工作机制。突出表现在全国性或一省范围的大灾，由于缺乏慈善公益社会组织的应急响应联动机制，在参与救助过程中，缺乏统一指挥、协调，往往各行其是，蜂拥而上，救灾物资针对性不强，应急的没上去，暂无急需的物品挤街占道，地震是突出的例子。三是救助流程、标准、方法还比较单一，除物资、货币救助以外的心理健康干预、精神支持、基本护理、社工服务等方面的援助还很缺乏。由于这些标准难以制定，效果难以量化，操作专业难度大，许多慈善公益组织往往不经意忽略。
    3.慈善公益组织参与社会救助的资金（善款）仍不充足，科学化、专业化的救助水平还有相当大的差距。慈善公益等社会组织虽然参与社会救助具有一定的内在优势，但也存在资金（善款）不足的内在局限性。各级各类慈善公益组织虽然不同程度都有一笔基金或一定的善款（资金）来源，包括政府提供的一定财力（购买服务）或政策支持，有一定参与社会救助的物质基础，但在善款（资金）的来源、支持连续性救助项目的需求不断扩大条件下，更深度地发挥作用与影响，还是捉襟见肘，心有余而力不足。资金（善款）的匮乏使得慈善公益组织更深度、更广泛、更系统地参与社会救助体系有米少之难。
    现实中我国慈善公益组织的组织形式、组织机构是多元化的，其性质也并非完全纯粹的社会民间组织。由于双重管理体制，不少社会组织（包括慈善总会系统）仍具有官民二重性，因此，在社会救助体系运作中大多仍是执行性的参与，救助活动事务性居多，真正现代意义上的社会组织社会救助的科学化、专业化、系统化的水平还较差，还不能完全适应新形势下社会救助专业化及助人自助，授人以渔的要求，需要逐步提高和解决。
    四、慈善组织进一步参与社会救助的对策建议
    1.进一步提高慈善组织参与社会救助体系工作的自觉性。对社会救助及体系的概念、意义、功能、系统、机制、方式、方法等内容，实事求是说还有许多慈善工作者并不十分清楚。虽然本身从事的是社会救助工作及事业，仍是身在此山中，不识本山真面目。没有对社会救助的实践及理性认识，就不会有慈善组织救助工作的自觉性和原动力，不免陷入纯事务的“行善”和“做好事”、束缚于“单纯军事观点”和“单纯业务观点”之中，要通过各种手段、各种途径，在慈善组织内思想达成对参与社会救助的共识，行动达成自觉、统一。要在原来对社会救助理念认识的基础上，从社会管理创新，实现社会管理目标，为弱势群体改善状况，提供社会福祉的专业性系统工程，高度深化对现代社会救助体系的更深刻认识。明确、清晰地认识现代社会救助体系“是在较为完善的社会主义市场经济体制下，由民政主管、相关部门主办、社会参与所形成的，以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以社会互助为补充与经济社会协调发展相一致覆盖全体社会成员的社会救助体制和运行机制，是一种在救助理论、救助范围、救助内容、救助方式等多方面均不同于传统救助制度的全新的社会救助体系。”
    慈善组织在参与社会救助过程中，必须把以人为本、助人自助作为现代新型社会救助体系的基本理念。研究在慈善救助中如何变消极救助为积极救助，如何把以往的“输血”式救助变为“造血”式救助；如何注重弱势群体的能力提升、资金建设与资本积累（经营运作资金，设计生产建设项目，吸收弱势者参与其中获得工资和分红。变一次救助资金为持续性的生产自救的资本）；如何培育公益意识，倡导自强，不等、靠、要，参与、发展与分享改革成果的社会救助理念；学会运用专业化的社会工作方法，从物质和心理层面着重研究。在“他助”的基础上，加强“自助”力度。“自助”救助方式以社会工作的“助人自助”理念为指南，以被资助者的能力建设为主要内涵，克服“他助”方式造成的单纯依赖心理，提升“自助”能力，尽快使受助者在“输血”基础上，实现“造血”，依靠自身力量，最终脱贫，融入正常社会生活。
    2.建议政府有关部门加快出台现代社会救助体系立法。目前《社会救助法》正在抓紧审议，相信很快就会颁发实施。立法是构筑社会救助体系最为关键的要素，加快社会救助立法还是慈善等社会组织有效参与现代社会救助体系的当务之急。我国现行的社会救助体系还仅是个制度雏形，没有形成完整的体系机构、科学的运作机制和法律框架。尤其对慈善等社会组织在社会救助体系中的地位、职能、权利、责任、运作机制均没有完整与准确的规范，导致慈善组织的社会救助处于自我寻找项目，自我制定标准救助，自我建制有关慈善运作的制度、章程，自我运作、自我管理，往往做了大量的社会救助工作，仅因几例医疗失败，出现社会纠纷影响社会公信的后果。因无法可依，慈善及其他社会组织有些救助活动就不能或不敢轻易去做，因为不知道什么样的情况出现违规，而违规者也无法明确谁来承担责任。目前很多社会救助问题急需通过法律规范解决，尤其专门针对慈善组织参与社会救助的法律法规缺乏。当前急需对政府和慈善组织在社会救助中的角色进行明确定位。
    对政府来说，首先明确政府在社会救助中承担的第一位责任，实施社会救助方针、政策、制定法律、法规及开展具体实施项目的组织、协调、运作，是各级政府应履行的义务。其次明确政府要为社会救助提供充足而稳定的资金保证。要明确各级政府的责任，确立合理的财政分担机制。要根据国情、社情，随经济社会发展逐步提高社会救助资金在GDP中的比例。对经常性的项目，财政应当确定一个相对合理的投入比例，实行刚性约束。建议参照困难群体占人口比例，来确定财政投入总数占可用财力的比例。这是一个比较科学的做法。因为，保证一定比例就保证了一定的投入总量，保证一定比例就保证了每年一定的增幅，保证投入随财政实力的增长而同步增长。要为慈善公益等社会组织提供一定的资金，协助慈善公益等社会组织购买政府救助服务项目。对于慈善组织的临时救助项目，建议结合各类突发应急方案，及时拨付。再次，政府应制定科学规范的社会救助事务管理制度，通过立法形成一套程序，使慈善总会及其他社会组织进入此设计程序，以整合各种社会资源形成合力，协调整个救助体系的和谐、高效、有效运作，提高社会救助的规范性、透明度、公信力，建立和维系长期有效、严密细致、相对稳定、可持续发展的社会救助体系。
    对慈善总会系统及其他公益社会组织来说，要明确其在社会救助中的补充、助手、协同地位和骨干作用。积极参与社会救助的项目、立项、购买政府服务，积极接受政府委托，与政府签订协议落实项目救助。为政府有关部门的社会救助提供建议、咨询。参与相关救助计划、方案的制定。从物质需求和精神需求出发，采取货币支付、物质帮助、沟通交流、心理疏导、精神抚慰等方式，从慈善领域实现对特定群体基本权利的有效保护。充分发挥社会组织民间灵活、机动的功能和作用。
    3.慈善组织在努力动员和募集社会救助资金（善款）的同时，要积极参与中央财政支持社会组织参与社会服务项目的实施。这是政府购买社会组织服务的重大举措。2013年国家中央财政拿出2亿元人民币参与社会服务的补助资金，四类项目每个项目最少资助50万元，最高资助200万元。国家民政部已发出通知，要求“各社会组织要高度重视，认真谋划，科学设计，积极申报”，“获得立项的社会组织要通过项目执行工作，树立社会服务意识，挖掘社会服务潜力，发挥社会服务优势，提升社会服务功能，展示社会服务作用”。现在的问题是，各级、各类慈善组织有没有能力，有没有条件，有没有水平参与进国家的社会服务项目。以后这类项目还将继续立项，为慈善组织常年参与社会救助，购买服务，提供资金支持开了个好头。慈善组织需要结合自己社会救助成熟的项目，按照国家要求，年检合格。做到正在实施的社会项目，有配套的经费来源，有完善的组织机构，有健全的财务制度和独立银行账号，有健全的工作队伍和较好的执行能力，有做项目的经验，有良好信誉。这个条件和目标已非常具体，慈善组织应该以此项政府购买服务做自己检验参与社会救助水平能力的平台，在实际操作中，检验自己的实力和水平。如在此项目能够立项，就是有突破，就为慈善公益社会组织长期社会救助开辟了经常性的资金来源渠道和确立起经常性的救助项目品牌。
    4.努力提高慈善组织社会救助的专业化水平。要实现好慈善组织参与社会救助的较高水平和较好效果，需要有新的慈善理念，需要有科学化的慈善工作，需要有专业化的慈善人才。随着社会救助体系的健全和完善，慈善承担救助的领域、要求项目的规范，专业化缺乏的问题已突出显现。所谓慈善救助的专业化，首先，是国家教育部门及相关高校应加快社会救助理论学科的建设，培养一批就有良好专业素质和道德素质的慈善社会工作人员。其次，是加快建立慈善公益组织的资质评估和信用认证制度，保证慈善公益组织自身的专业性和公信度。再次，是对具体的救助原则、标准、实施环节建立规章制度，使之体系化，对慈善组织的所有募捐、项目、救助运作公开化、透明化。最后，是采用现代先进管理方法，建立国内慈善救助信息管理系统，协调好民政、卫生、住建、人保等部门和各级、各类慈善总会、红十字会、各基金会的参与，形成以财政资金、彩票公益金、社会救助资金等作为社会救助资金渠道，以慈善等社会组织作为实施主体的工作机制，并在慈善组织之间，慈善组织与政府部门之间建立起信息沟通联络平台，共享救助信息，及时、科学、高效实施社会救助，降低救助工作成本。
    为加强慈善组织社会救助专业化，需从大学和社会吸引年轻，有专业文化学历，有创新能力，有责任心、事业心、道德感的优秀人才加入慈善工作队伍，形成可持续发展的慈善力量。要培养营造慈善学习型组织，建设慈善文化，普及慈善意识，提高现代慈善理念，内部建立创新机制，激发、鼓励慈善组织员工创新，还要不断提高慈善专业人员的社会地位，按市场化运作，提高他们的生活和工作待遇，尤其对年轻专业人才，要与同年限、同学历的公务员待遇同等甚至更高一些，以留住人才，保证慈善事业的健康、持续发展。
   

    参考文献：
    【1】《中国社会报》，2012年9月21日，第1版。
    【2】《人民政协报·慈善周刊》，2013年4月2日，第C1版。
    【3】《中国慈善发展报告》，中国社会科学院，慈善蓝皮书，社科文献出版社，2013年5月第1版。
    【4】民政部关于印发《2013年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》的通知。
    【5】《民政部关于在社会救助工作中充分发挥慈善组织作用的通知》。
    【6】周沛、陈静.《新型社会救助体系研究》，南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学），2010年第4期。
    【7】刘传铭.《中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择》，首都经济贸易大学学报，2011年第6期。